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2016-1-22 14:25

牛兴全 | 人民调解法原则的思考(实录)

1月19日(本周二)晚20点30分 “紫薇说法微课堂”由甘肃省司法厅副厅长为大家带来“人民调解法原则的思考”微课分享。

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【文字实录】

微课堂的各位朋友,大家晚上好!

接受金中一局长的邀请,今天晚上在这里与大家交流,非常高兴。我交流的题目叫《人民调解  法原则的思考》。请大家注意,这里说的是调解的法原则,而不是调解法的原则,实际上是要和大家一起共同讨论一下我们经常所说的调解的合法性原则问题。

大家知道,调解是解决矛盾纠纷的基本方式。在当今中国社会,应该说是最重要的矛盾纠纷的解决方式,如果这样的估价有过高之嫌的话,至少,它应当是最重要的方式之一,这种根植于民间、发源于革命根据地时期的纠纷处理方式,由于在马锡五审判方式中的成功应用、建国以来以枫桥经验为代表的广泛实践而备受推崇。

2010年全国人大常委会制定颁布了《中华人民共和国人民调解法》,这是我国第一部关于人民调解的法律,应该也是世界上唯一一部关于人民调解的法规范,它的颁布实施,使人民调解上升到了更高的国家制度的层面,更加系统化、规范化,推动了人民调解工作的大发展。据统计,全国现有人民调解组织超过了90万个,各类人民调解员有800万之多;全国人民调解组织调解矛盾纠纷的数量每年达八九百万件,调解成功率在96%以上,人民调解在化解矛盾纠纷、维护社会稳定方面发挥着越来越重要的作用。

但是,在人民调解工作大发展的情况下,人民调解依据什么样的原则展开,非常值得关注。对此,尽管人民调解法有看上去是非常明确的规定,但是,理论和实践上的理解,还需要进一步讨论,进一步澄清,其中,最值得研究的就是法原则问题。

我们先看看人民调解法是怎么规定法原则的。调解法第三条规定:人民调解委员会调解民间纠纷,应当遵循下列原则:(二)不违背法律、法规和国家政策。对此,学者的解释和实践的理解都认为这就是合法性原则。在解释这个原则的时候,一般认为它主要包括以下四个方面的含义:一是人民调解必须在法律允许的范围内进行;二是进行人民调解必须遵循以事实为依据、以法律为准绳的法定原则;三是调解的结果和当事人的权利义务的确定,必须符合法律、法规和国家政策;四是调解程序必须符合相关的法律规定。

对这样一个解释,论者给出的理由是:虽然人民调解是在人民调解委员会主持下调解民间纠纷的一种群众性、民间性活动,但也必须依据法律、法规和国家政策进行,必须坚持依法进行调解。这个解释,从一般意义上看,从对法律应当一体遵守的角度讲,当然是成立的。但是,也正是这样的解释,恰恰忽略了人民调解的民间性,群众性。

而更为重要的是,它可能与人民调解法的立法本意是相违背的。为了澄清这个认识,我们不妨先分析一下这种解释来自哪里。对照这个解释,我们发现,它和2002年中办、国办转发的《最高人民法院、司法部关于进一步加强人民调解工作的意见》的要求几乎完全一样,该意见在第四个问题中提出了人民调解的三原则,其中法原则是这样规定的:依据法律法规、规章和政策及社会主义道德进行调解。基本是在同期,司法部也颁发了《人民调解工作若干规定》,它的第四条是这样写的:人民调解委员会调解民间纠纷,应当遵守下列原则: (一)依据法律、法规、规章和政策进行调解,法律、法规、规章和政策没有明确规定的,依据社会主义道德进行调解。

回头看看人民调解法的规定,很明显,它们之间是有区别的,甚至可以说是有本质差别的。人民调解法的规范是“不违背法律、法规和国家政策”,不违背法律虽然也可以理解为守法,但是和依法却是不一样,不违背似乎可以借用现在很常见的“负面清单”这个时髦的概念表述,法律有规定的,当然要遵守法律的规定,但是,只要法律没有明确规定,都是允许的,都可以为之。

为什么人民调解法会做出这样的规定呢?我觉得,这是在回应人民调解面对的现实,换句话说,这样的规定,应该更符合民间调解的实际。研究民间调解,它可能面对着很多复杂的情况,很多民间行为,严格讲于法并没有依据,举个例子,譬如风水问题,这在很多地方时经常会遇到的,在某个村子里,有一家子人要在一块地上搞建设,也审批了,法律方面的没有什么问题,但是,另外一家子甚至村子里很多家子人认为在这里搞建设会坏了他们的风水,不让建设,就酿成了纠纷。反映到调解委员会,你可能不能因为这是所谓的迷信,没有依据,不管不理。

再譬如婚约以及彩礼,在婚姻法层面不认可或者是违法,但是,在一些贫困地区,这是相当普遍的现象,彩礼几万元的有,十几万元的也有,而且,越是贫困越是拿钱说事,通常,彩礼是一个家庭辛辛苦苦大半辈子的积蓄甚至是一生的债务,有了纠纷,不能说这是买卖婚姻,一概不理,你要不处理就会把矛盾激化,杀人伤人都有可能,所以,来了调委会必须面对。对此,法社会学家有过专门的研究,他们分析了发生在山西吕梁地区兴县高家村镇张家湾的一个退婚纠纷,涉及到的订婚、举行婚礼、彩礼、还有退婚等问题,这些基本上都是于法无据的事情,但是,村支书一般人硬是依靠当地的风俗习惯,把纠纷化解了。你别说他们不依法,期间,他们也尝试通过公权力依照法律进行处理,当事人在纠纷解决的时候,也都寻求有利于自己的法律条款,例如退婚的女方就提出,它家孩子没有没有达到法定的结婚年龄,结婚就不算,想来就来,不来就不来了,也说到两家子孩子还没有扯结婚证等等,但都效果不理想,没有获得成功。最后,还是照着他们的习惯,把这个纠纷说和了,两家子再不闹了,和和美美生活了。

还有一些是乡村社会在生产生活中形成的自己的习惯,今天听课的人中间,年龄大一点的都应该记得《秋菊打官司》这部电影,它反映了陕北一个村子里一桩打人纠纷的发生及其处理,秋菊的丈夫被村长打了,秋菊要村长赔礼道歉,村长很拿自己当“官”,就是不道歉,秋菊因此讨要说法,最后,公权力介入,把村长给抓走了,对这样的说法,秋菊显得很不理解,为什么,因为,这不是她要的结果,她讨要的是什么说法呢?很简单,就是村长认个错,在她看来,村长有权打人,但是,你不能打那个地方——她丈夫的睾丸,在她的观念也可能是村子里所有人的观念里,那是比一般的打人严重得多的侵犯行为,所以,村长错了,应该认错,就这样。但现在公权力依法给了一个她不想要的说法,情况可能就会更加糟糕,因为,在这样一个熟人社会里,大家抬头不见低头见的,还要为生活为生产共同扶助,在剧里面就有一段,秋菊难产,村长组织大家,冒雨用门板抬着把她送到医院,这样一种亲密的关系,以后还可以维持吗?这都不是法律规定出来的,但是,他们这个地方的人际关系确实是靠这个维系着的,他们和谐有序的秩序是靠这个规范的。

这样的事实表明,在一个社会层面上,即使到了今天,维系这个社会的规范,不仅仅是法律,甚至在有些时候还主要不是法律。要维系这样的一个社会秩序,能够做到行为不违法,可能就是一个好的状态,一个依法治理的状态。因此,我个人认为,人民调解的法原则,应当建立不违法原则。我们可以在四个层面上理解人民调解法规定的法原则:

第一,人民调解委员会调解民间纠纷,以不违反法为原则。不违反是指对接受调解的当事人行为的判断,以不违反法律规定为标准。只要法律没有明确的禁止性规定,他们的行为就应当受到保护,至少应当纳入调解的范围,成为调解的纠纷。譬如前面已经说过的彩礼、订婚这些纠纷,一般情况下,不能简单地以婚姻法没有规定而拒绝调解,或者简单地判定其违法。对诸如风水这种非常具有民间习俗特性所产生的纠纷,也不能简单地以法律不保护而不予调解。

第二,判断不违反的法规范的范围是法律、法规和国家政策。这是调解法明确规定了的,那么,意味着部门规章不能作为人民调解的准则,政策也只能是国家的政策,而不是部门制定的政策,更不能是地方性的“土政策”。如果违反了土政策等,就要审慎对待,不可以简单地认为是违法的行为。

第三,一般的道德规范也不能作为判断违法的标准和尺度。这应该是人民调解法规定的法原则最值得关注的。从前面的分析我们知道,不论是2002年的中央两办文件还是司法部的规章,都把社会主义道德作为人民调解所依据的规范,但是,2010年制定的调解法却没有这样的规定。我理解这不是偶然和随意的选择,而是立法者审慎的科学抉择。道德作为社会规范,确实具有调整和规范人们行为的作用,有些道德规范实际上就是法律规范,如民法上的诚实信用原则,就是道德规范,但是,除了这些法律明确选择的道德规范——其实应该是法律规范外,很多道德规范具有不成文性、模糊性、不确定性、伦理性,不同的人对道德的判断和选择有不同并且可能完全相反的观点。因此,在人民调解中,要避免以道德为尺度判断当事人行为。

第四,其它社会规范能够成为判断当事人行为的准则。在没有人民调解法规定的法准则的情况下,也就是说出现了法律、法规和国家政策都没有规定的情况,怎样判断和调解民间纠纷?可以选择民间习惯、行业习惯、商业惯例、社团章程、村规民约等有明确规定的一些规范。这是符合法治精神的选择。四中全会决定指出,要“支持行业协会商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能。发挥社会组织对其成员的行为导引、规则约束、权益维护作用。”司法部2014年12月发布的《关于进一步加强行业性专业性人民调解工作的意见》也体现了这样的精神,该意见指出:“针对行业性、专业性矛盾纠纷行业特征明显、专业性强等特点,善于运用专业知识化解矛盾纠纷。”对此,我觉得需要注意的是,这些规范,要有高度的认可度、专业性、确定性,一般也应当是成文的,如果是不成文的,也应当是当地的大致标准。譬如彩礼,可能不是绝对一个数,如5万这么确定,但是,应当是5到10万这样大家都可以接受的区间。

各位朋友,人民调解工作有很多话题可以讨论,今天仅就法原则跟大家交流了这么多,一孔之见,难免偏颇,敬请各位朋友批评指正。

谢谢大家!

【互动环节】

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joe
  • 岳阳
    值得认真学习,形式新颖!
    2016-1-25 09:25 引用
  • 13737402330
    表达的观点值得我们深思。。。
    2016-2-16 16:00 引用
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